אריאל פיקאר
ד"ר אריאל פיקאר הוא מנהל מרכז קוגוד לחקר המחשבה היהודית ולהגות עכשווית במכון שלום הרטמן. מנהל מרכז המחקר אחראי לקליטתם ושילובם של חוקרים חדשים, לסיוע בתכנית המחקר האישית וארגון סמינרי המחקר.
הרשות נתונה: בקרה בין רשויות – ממקורות היהדות ועד הפוליטיקה של ימינו
אריאל פיקאר
כ כסלו תש"ף

איזון ובקרה בין הרשויות במדינה הם חלק מהותי בעיצוב השלטון במסורת היהודית, בפילוסופיה הפוליטית ובמדינת ישראל. הטענות נגד התערבות מערכת המשפט בסוגיות חקיקה מבקשות לצמצם את כוחה, ועשויות לפגוע באיזון החשוב לקיומה של מדינה מודרנית

הפולמוס המתמשך על מעמדו וסמכויותיו של בית המשפט העליון ושל כלל המערכת המשפטית, מחייב דיון מעמיק במבנה הפוליטי המקובל בישראל ובמדינות רבות אחרות. מבנה זה מורכב משלוש רשויות, המחוקקת, המבצעת והשופטת שסמכויותיהן השונות יוצרות מתח שתפקידו איזון ובקרה של הכח השלטוני. הטענות החוזרות נגד התערבות בית המשפט בהחלטות הכנסת ובהחלטות הרשויות המבצעות מבקשות לצמצם את כוחו של בית המשפט ועלולות לפגוע באיזון הראוי והחשוב לקיומה של מדינה מודרנית.

לשם כך עלינו לשוב ולהתעמק בשאלות היסוד של הפוליטיקה: מהו תפקידו של השלטון המדיני? כיצד שולטים באנשים חופשיים? היכן עובר הגבול בין חירותו של היחיד לסמכויותיה של המדינה? וכיצד משמרים את זכויות המיעוטים במדינת לאום דמוקרטית? כדי לענות על שאלות אלו אני מבקש לחזור אל המסורת הפוליטית היהודית ואל המסורת הדמוקרטית-מודרנית שהושפעה ממנה. שתי המסורות הגדולות הללו, שאנו כיהודים מודרניים ניזונים מהן, מגבילות את כוחו של השלטון הנבחר על ידי יצירת מוקדי כח נוספים שתפקידם לבקר ולאזן את השליט. על אף שנקודות המוצא של שתי המסורות שונה, תכליתן דומה ומטרתן זהה. לאחר העיון הזה נוכל לשוב למציאות הישראלית ולדון בתפקידה של הרשות השופטת במערכת השלטון של מדינת ישראל.

א. "וּתְשׁוּעָה בְּרֹב יוֹעֵץ": רשויות השלטון במסורת היהודית

המסורת היהודית היא רב שכבתית ורבגונית ואי אפשר להתייחס אליה כאל חוקה מוגדרת ומתוחמת ואף לא כאל שיטה מדינית סדורה וערוכה. למרות זאת, ישנן תופעות החוזרות על עצמן בניסוחים ובהקשרים שונים שאפשר לראות בהן ייצוג של עמדה יהודית רווחת ומרכזית. אכן, בחינה מעמיקה של תפיסת המנהיגות הפוליטית היהודית מעלה שהיא לעולם אינה בידי אדם אחד או רשות אחת; היא מפוצלת, מבוזרת ולעתים גם נמצאת – במכוון – במתחים פנימיים.

מלך וכוהן

חלוקת הסמכות הראשונה מתחילה בסיפור המקראי על משה ואהרן אחיו. משה אינו מסכים ללכת לבדו ולדרוש מפרעה את שחרור עם ישראל, והוא אף חושש שבני ישראל לא ישמעו אליו. האל מגייס את אהרן כדי לעזור למשה: "וְדִבֶּר־הוּא לְךָ אֶל־הָעָם וְהָיָה הוּא יִהְיֶה־לְּךָ לְפֶה וְאַתָּה תִּהְיֶה־לּוֹ לֵאלֹהִים" (שמות ד, טז); "רְאֵה נְתַתִּיךָ אֱלֹהִים לְפַרְעֹה וְאַהֲרֹן אָחִיךָ יִהְיֶה נְבִיאֶךָ" (שמות ז, א). אולם מה שמתחיל כמענה לבעיה אישית, אנושית, הופך בדור הבא של המנהיגות לנורמה פוליטית. את הנכנסים לארץ ישראל מנהיגים שניים, יהושע בן נון ואלעזר בן אהרן הכהן, "קַח־לְךָ אֶת־יְהוֹשֻׁעַ בִּן־נוּן אִישׁ אֲשֶׁר־רוּחַ בּוֹ וְסָמַכְתָּ אֶת־יָדְךָ עָלָיו [...] וְלִפְנֵי אֶלְעָזָר הַכֹּהֵן יַעֲמֹד וְשָׁאַל לוֹ בְּמִשְׁפַּט הָאוּרִים לִפְנֵי יְהוָה עַל־פִּיו יֵצְאוּ וְעַל־פִּיו יָבֹאוּ הוּא וְכָל־בְּנֵי־יִשְׂרָאֵל אִתּוֹ וְכָל־הָעֵדָה" (במדבר כ, יח-כא). על פסוק זה אומר המדרש: "ולפני אלעזר הכהן יעמוד, שהיה יהושע צריך לאלעזר ואלעזר צריך ליהושע" (ספרי במדבר, פרשה קמא).

המלך ביהדות הוא הרשות המבצעת את החוק, ואין לו סמכויות בפירוש החוק. הסנהדרין אמונה על פירוש החוק האלוהי, והאדם מחוייב לשמוע בקולם

תפיסה זו של שותפות וחלוקת תפקידים באה לידי ביטוי באיסור על הכוהנים לקחת לעצמם את תפקיד המלוכה. על הפסוק "לֹא־יָסוּר שֵׁבֶט מִיהוּדָה וּמְחֹקֵק מִבֵּין רַגְלָיו" (בראשית מט, י) כותב הרמב"ן, כי בני חשמונאי הכוהנים נענשו על לקיחת תפקיד המלוכה (פירוש התורה, שם).  גם למלכים אסור להיות כוהנים: עוזיהו המלך נענש בגלל רצונו להקטיר במקדש (דברי הימים ב, כו, טז-יט), והתלמוד מספר על ינאי המלך שביקש להיות כוהן גדול והרג את כל חכמי ישראל משום שהתנגדו לכך (בבלי, קידושין סו ע"א).

המלך והחוק

בשונה מהמקובל בתרבות המסופוטמית שבה המלך הוא עצמו המחוקק, מלך ישראל כפוף לחוק האלוהי. המלך הוא הרשות המבצעת את החוק, ואין לו סמכויות בפירוש החוק. הסנהדרין אמונה על פירוש החוק האלוהי, והאדם מחוייב לשמוע בקולם: "לֹא תָסוּר מִן־הַדָּבָר אֲשֶׁר־יַגִּידוּ לְךָ יָמִין וּשְׂמֹאל" (דברים יז, יא). הפרשיה המתארת את חוקי המלך מדגישה זאת: "וְהָיָה כְשִׁבְתּוֹ עַל כִּסֵּא מַמְלַכְתּוֹ וְכָתַב לוֹ אֶת־מִשְׁנֵה הַתּוֹרָה הַזֹּאת עַל־סֵפֶר [...] לְבִלְתִּי רוּם־לְבָבוֹ מֵאֶחָיו וּלְבִלְתִּי סוּר מִן־הַמִּצְוָה יָמִין וּשְׂמֹאול" (דברים יז, יח-כ). יתרה מזאת, המלך אינו יכול לשבת כחבר בסנהדרין, מתוך החשש שמא לא יעיזו חברי בית הדין להביע את דעתם בחופשיות בפניו (בבלי, סנהדרין יח ע"ב רש"י, שם). אחת המשמעויות של הפרדה זו בין סמכות המלך לסמכות הסנהדרין היא ההלכה הקובעת שהמלך זקוק להסכמת הסנהדרין כדי לצאת למלחמת הרשות (רמב"ם, משנה תורה, הלכות מלכים ומלחמותיהם, פ"ה ה"א-ב).

המלך ומערכת המשפט

למרות שהמלך אינו מקור החוק, ועל אף שבספר דברים מתוארת מערכת משפט שאינה כוללת את המלך, במקומות רבים במקרא מתואר המלך כשופט. העם מבקש משמואל "וַיֹּאמְרוּ אֵלָיו הִנֵּה אַתָּה זָקַנְתָּ וּבָנֶיךָ לֹא הָלְכוּ בִּדְרָכֶיךָ עַתָּה שִׂימָה־לָּנוּ מֶלֶךְ לְשָׁפְטֵנוּ כְּכָל־הַגּוֹיִם" (שמואל א, ח), ובסיפורי המקרא דוגמאות רבות נוספות לכך: דוד והאשה התקועית (שמואל ב, יג), אבשלום בנו של דוד המצהיר "מי ישימני שופט בארץ" (שמואל ב, טו), משפט שלמה ושתי הנשים הזונות (מלכים א, ג).

המשנה מחריגה ומוציאה את המלך ממערכת המשפט: "הַמֶּלֶךְ לֹא דָן וְלֹא דָנִין אוֹתוֹ, לֹא מֵעִיד וְלֹא מְעִידִין אוֹתוֹ" (משנה סנהדרין, ב ב), אולם התלמודים לא קיבלו עמדה זו. על פי הירושלמי המלך דן שהרי הפסוק אומר "ויהי דוד עושה משפט וצדקה לכל עמו" (שמואל ב, ח, טו), ואין דנין אותו "על שם מלפניך משפטי יצא" (ירושלמי, סנהדרין פ"ב ה"ג), כלומר – את המלך דן רק האל. לעומת זאת, התלמוד הבבלי קובע שמלכי בית דוד דנים וגם נידונים, ואילו ההלכה במשנה נוגעת רק למלכי ישראל שאין דנים אותם משום מעשה שהיה עם ינאי המלך החשמונאי שהטיל אימה על הדיינים (בבלי, סנהדרין יט ע"א).

שלטון דמוקרטי, הבנוי על הסכמת הרוב המעניק סמכות לקבוצה נבחרת, צריך להגביל את הכוח השלטוני לבל יהפוך להיות עריץ

לכפיפותו של המלך לסנהדרין יש להוסיף את יחסם של הנביאים למלכים. הנביאים התייצבו מול המלכים, הוכיחו אותם והגבילו את כוחם. כך עשו שמואל מול שאול (שמואל א, טו), נתן מול דוד (שמואל ב, יב), אליהו מול אחאב (מלכים א, כא), ישעיהו מול חזקיהו (מלכים ב, כ) ועוד.

סיכום

במסורת היהודית כפופה מערכת השלטון הארצית לאל ולתורתו. זוהי הסיבה העיקרית למגבלות המוטלות על המלך. אין כאן הפרדת רשויות מלאה, שהרי המלך הוא גם שופט, אך מאידך הוא אינו חבר בסנהדרין והוא נידון ככל אדם (לפי הבבלי). הסנהדרין היא המוסמכת לפרש את החוק האלוהי והיא לא כפופה למלך; על המלך להתייעץ עם הסנהדרין לעת יציאה למלחמת הרשות. במקביל, קיימת הפרדה בין הכהונה למלוכה. המלך אינו האחראי והמנהל של הפולחן לאל, ולכן בכל מה שקשור ליחס לאל המלך כפוף במידה רבה לכהן הגדול, שזו סמכות. נוסף על אלו, אל מול מלכים רבים עמדו נביאים ובקרו את התנהגותם בחומרה רבה.

הדגם הראוי לשלטון על פי המסורת היהודית מורכב אפוא מכוחות שונים המשפיעים זה על זה ומבקרים זה את זה. בכך קדמה המסורת היהודית לתפיסות מודרניות של מבנה השלטון במדינה דמוקרטית.

ב. איזונים ובלמים במערכת השלטון הדמוקרטית-מודרנית

אחד המרכיבים המרכזיים בפילוסופיה הפוליטית של הדמוקרטיה המודרנית הוא עקרון ביזור הסמכות והכוח על ידי הפרדת הרשויות ויצירת תלות ביניהן. מטרתה של שיטה מורכבת זו היא ליצור בקרה של "איזונים ובלמים" בין הרשויות, כדי שאף אחת מהן לא תנצל את סמכותה לרעה. כפי שראינו, יש לשיטה זו בסיס איתן בפילוסופיה הפוליטית של המסורת היהודית. אך מעבר לכך מעניין לגלות שתפיסת האדם וזכותו לחירות ולעצמאות, שהיא תשתיתה של הפוליטיקה המודרנית, בנויה גם היא על המסורת היהודית.

לפיכך נברא האדם יחידי

תיאור בריאת האדם בספר בראשית יצר את הבסיס להשקפה הרואה את האדם כבן חורין ואת בני האדם כשווים זה לזה: "לְפִיכָךְ נִבְרָא אָדָם יְחִידִי, לְלַמֶּדְךָ, שֶׁכָּל הַמְאַבֵּד נֶפֶשׁ אַחַת, מַעֲלֶה עָלָיו הַכָּתוּב כְּאִלּוּ אִבֵּד עוֹלָם מָלֵא. וְכָל הַמְקַיֵּם נֶפֶשׁ אַחַת, מַעֲלֶה עָלָיו הַכָּתוּב כְּאִלּוּ קִיֵּם עוֹלָם מָלֵא וּמִפְּנֵי שְׁלוֹם הַבְּרִיּוֹת, שֶׁלֹּא יֹאמַר אָדָם לַחֲבֵרוֹ אַבָּא גָדוֹל מֵאָבִיךָ" (משנה סנהדרין, ד ה). יש בורא אחד שיצר אדם אחד (זכר ונקבה) בצלמו ובדמותו, וכל בני אדם וחווה הם צאצאים שווי ערך אינסופי – "עולם מלא". ראוי אפוא שישכון שלום בין הבריות, שהרי לאיש אין יתרון על חברו. המשך המשנה מדגיש כי העובדה שבני האדם שווים אין פירושה שהם זהים. את השוויון יש לשמר מתוך השוני והייחודיות שיש לכל אדם: "וּלְהַגִּיד גְּדֻלָּתוֹ שֶׁל הַקָּדוֹשׁ בָּרוּךְ הוּא, שֶׁאָדָם טוֹבֵעַ כַּמָּה מַטְבְּעוֹת בְּחוֹתָם אֶחָד וְכֻלָּן דּוֹמִין זֶה לָזֶה, וּמֶלֶךְ מַלְכֵי הַמְּלָכִים הַקָּדוֹשׁ בָּרוּךְ הוּא טָבַע כָּל אָדָם בְּחוֹתָמוֹ שֶׁל אָדָם הָרִאשׁוֹן וְאֵין אֶחָד מֵהֶן דּוֹמֶה לַחֲבֵרוֹ. לְפִיכָךְ כָּל אֶחָד וְאֶחָד חַיָּב לוֹמַר, בִּשְׁבִילִי נִבְרָא הָעוֹלָם" (שם).

התבוננות בפילוסופיה המודרנית מגלה שהשקפה זו של המשנה על האדם מהווה תשתית רעיונית ודתית לתפיסת החירות והשוויון שהתפתחה בעת החדשה. הפילוסוף האנגלי, בן המאה השבע-עשרה, ג'ון לוק, קרא לכך "המצב הטבעי" של האדם. כלומר מהותו היסודית והאמיתית של האדם. "שהואיל וכל בני האדם שווים ועומדים ברשות עצמם, אסור שמי מהם יעשה רעה לחברו בכל הנוגע לחייו, לבריאותו, לחירותו או לרכושו. כי כל בני-האדם הם יצירי כפיו של בורא אחד כל יכול וחכם לאין סוף" (על הממשל המדיני, פרק ב עמ' 5-6).

הרשות השופטת היא מערכת בעלת חולשה מובנית: אין לה יכולת הקצאת משאבים, ביצוע ואכיפה, הנמצאים בתחומן של הרשות המבצעת והמחוקקת

נקודת המוצא של הפילוסופיה הפוליטית המודרנית היא זכותו המהותית של האדם לחירות ולשליטה עצמית בגופו, ברכושו ובנכסיו. זכות זו מוקנית לכל אדם שנברא על ידי הריבון, האל בורא העולם. מסירת השלטון בידי אדם אחד או קבוצה מסוימת מסכנת ופוגעת בריבונותו של האדם על עצמו. אלא שאין מנוס מכך. ללא שלטון מרכזי עלולות חירויות הפרט להיפגע על ידי גורמים מתוך החברה או על ידי מפגעי הטבע. כדי לממש תכלית זו יש ליצור שלטון חזק ואפקטיבי, אך כזה העומד תחת ביקורת ופיקוח שמגבילים אותו מלעשות שימוש לא ראוי בכוחו וביכולותיו.

כיצד מנהלים חברה של בני חורין?

הוגי הדעות של רעיון החירות הוטרדו מן השאלה כיצד מנהלים חברה אנושית בצורה שלא תפגע בעיקרון המקודש של החירות. השלטון המלוכני ראה בכפופים לו נתינים המשרתים אותו ולכן לא היה צורך להצדיק את הפגיעה בחירות האישית. אך שלטון דמוקרטי, הבנוי על הסכמת הרוב המעניק סמכות לקבוצה נבחרת, צריך להגביל את השלטון לבל יהפוך להיות עריץ. העם הוא הריבון ועליו לשמור על ריבונותו, גם כאשר בחר את שליטיו

מי ישמור על השומרים?

המגבלות על השלטון הדמוקרטי הן רבות. הראשונה שבהן היא הקצבת השליטה לתקופת זמן מוגבלת ועריכת בחירות בכל כמה שנים, דבר המאפשר לאזרח לשוב ולממש את ריבונותו. חופש הביטוי הציבורי הוא מאפיין ביקורתי נוסף של הדמוקרטיה. אך באלו אין די. ג'ון לוק האנגלי ואחריו שארל מונטסקיה הצרפתי הציעו את מודל רשויות השלטון הנפרדות המאזנות ומגבילות זו את זו. הדגם שהציג מונטסקיה הפך לתשתית של כל המדינות הדמוקרטיות המודרניות. על פי דגם זה, יש להפריד בין הכוח של הפרלמנט לחוקק חוקים – הרשות המחוקקת, לבין הממשלה או הנשיא המבצע את החלטות הפרלמנט – הרשות המבצעת, ובין שני אלו למערכת המשפט – הרשות השופטת.

הגות זו הייתה לנגד עיניהם של האבות המייסדים של ארצות הברית ובהשראתה הם יצרו ועיצבו את החוקה האמריקאית. הם קראו לכך "איזונים ובלמים": אל מול כל כוח שלטוני ניצב כוח שלטוני אחר שיכול, בנסיבות מסוימות, לבלום אותו. כך נוצר איזון, מפני שכול כוח הרוצה להגיע להישג מסוים צריך להתחשב במידה רבה בכוחות האחרים שאינם תלויים בו.

אם כן, המשותף בין המסורת היהודית לבין המסורת הדמוקרטית-מודרנית הוא הצורך להגביל את רשויות השלטון ובעיקר את השליט העיקרי – הרשות המבצעת או המלך. המניע להגבלה במסורת היהודית הוא שימור המחויבות של המלך ושל העם לחוקי האל, ואילו המניע להגבלה במסורת הדמוקרטית המודרנית הוא הדאגה לחירות הפרט שעלול להירמס תחת החקיקה והשליטה הביצועית של הרוב. במסורת היהודית, האל מוותר על סמכותו על מנת לאפשר את את שלטונו של המלך. במסורת הדמוקרטית, האדם החופשי הוא זה שמוותר על ריבונותו לטובת השלטון המרכזי.

ג. בחזרה למצב הישראלי

איזונים ובלמים בין הרשויות בישראל

במבנה המשטר הישראלי אין איזון ראוי בין הרשות המחוקקת למבצעת. ברוב המדינות קיים מנגנון ביקורת יעיל של הרשות המחוקקת על המבצעת, כגון פיצול של הפרלמנט לשני בתים (כמו באנגליה למשל), האפשרות ליצירת רוב פרלמנטרי לעומתי לרשות המבצעת, כלומר לנשיא (כמו בארה"ב ובצרפת), או כפיפות לחוקה על-מדינתית (כמו באיחוד האירופי). הממשלה בישראל מושלת בזכות הרוב שיש לה בכנסת כך שלמעשה אין לכנסת יכולת ממשית לבקר את הממשלה ואין כל מנגנון אחר המסוגל לבקר אותה. מצב זה מחייב את חיזוק כוחה ועצמאותה של הרשות השופטת כדי שאכן תוכל למלא את תפקידה כמבקר העיקרי של הרשות המחוקקת והמבצעת.

בית המשפט הוא המבקר העיקרי של התנהגות הרשות המבצעת והוא המוסמך לקבוע האם רשות זו פעלה כחוק ובאופן מידתי וסביר

הרשות השופטת היא מערכת בעלת חולשה מובנית: אין לה יכולת הקצאת משאבים, ביצוע ואכיפה, הנמצאים בתחומן של הרשות המבצעת והמחוקקת. הרשות השופטת אינה יכולה לחוקק אלא רק לפרש את החוק הקיים. בידי השלטון הנבחר על ידי רוב האזרחים מרוכז כוח עצום, שאין לערער עליו אך עליו להיות מסוגל לקבל את הביקורת השיפוטית ולעצב את מדיניותו בצורה המיטבית למען הציבור, תוך דאגה לזכויותיו של הפרט וזכויותיהם של קבוצות מיעוט שאינן נוטלות חלק בשלטון הנבחר.

על כגון זה אמרה התורה: "לֹא־תִהְיֶה אַחֲרֵי־רַבִּים לְרָעֹת וְלֹא־תַעֲנֶה עַל־רִב לִנְטֹת אַחֲרֵי רַבִּים לְהַטֹּת" (שמות כג, ב). ופירש רש"י: "אם ראית רשעים מטין משפט, לא תאמר הואיל ורבים הם, הנני נוטה אחריהם". פסוק זה מהווה את המקור להכרעה על פי הרוב אולם בד בבד הוא קובע שיש להיזהר מללכת אחרי רבים לרעות. כדי לקיים פסוק זה כפשוטו וכמדרשו אנו זקוקים למערכת שתבקר את החלטות הרוב.

עם זאת יש לזכור, אין לאף אחד מהרשויות בעלות ומונופול על האמת ועל הצדק. הכל מסוגלים לטעות ואף לעוול. אפשר וצריך לבקר את הרשות השופטת, ובהחלט ניתן לשנות נוהל כזה או אחר שהתקבע במשך השנים. הכל צריך להיות פתוח לדיון כל עוד הוא נעשה בצורה מכבדת ותהליכית, ומתוך דאגה כנה לשמירה על יכולתו של בית המשפט למלא את תפקידו ללא מורא וללא משוא פנים.  

סבירות ומידתיות

אחת הטענות הרווחות נגד בית המשפט העליון הוא השימוש בעילת חוסר הסבירות או חוסר המידתיות. במה דברים אמורים? לא פעם מגיעה לבית המשפט עתירה נגד אחת מרשויות השלטון בטענה שהרשות אינה מאפשרת את חופש הביטוי וההפגנה. הטיעון של הרשות הוא בדרך כלל שבמקרה זה חופש הביטוי מתנגש עם שלום הציבור או חופש התנועה. אין כאן ויכוח על החוק ועל פרשנותו אלא על המציאות ומשמעותה. מפני שהביקורת המשמעותית של בית המשפט בדרך כלל אינה אי קיום החוק אלא אי קיום איזון נכון בין החוקים או חוסר מידתיות בהחלטות של רשויות, כדי לבצע את משימתו הוא זקוק למרחב של שיקול דעת.

ביקורת החקיקה

כאמור, בית המשפט הוא המבקר העיקרי של התנהגות הרשות המבצעת והוא המוסמך לקבוע האם רשות זו פעלה כחוק ובאופן מידתי וסביר. תפקיד ביקורתי זה חל גם ביחס לרשות המחוקקת. במקרים מסוימים בית המשפט יכול לבקר את תהליך החקיקה כאשר הוא נעשה בצורה לא תקינה. במדינות בהם יש חוקה בית המשפט יכול לפסול חוקים חדשים הנוגדים את החוקה. במדינת ישראל אין חוקה אך קיימים 13 חוקי יסוד המהווים פרקים בחוקה העתידה. בדומה לחוקה, חוקי היסוד הם ביטוי עמוק יותר ומשמעותי יותר לרצון הרוב מאשר כל חקיקה ספציפית אחרת. בחוקי היסוד מבטאת המדינה את ערכיה המרכזיים ולכן, אף אם ביום מן הימים, בהקשר פוליטי והיסטורי מסוים, תרצה הכנסת להתכחש לכך על ידי חקיקה של חוק הנוגד את חוק היסוד, יהיה תפקידו של בית המשפט לבקר את החקיקה ולדרוש את שינויה או ביטולה. יש לזכור שתמיד עומדת לכנסת האפשרות לבטל או לשנות את חוק היסוד (על פי התנאים בחוק עצמו), אך כל עוד המדינה מחזיקה בעקרונות היסוד שלה אין היא יכולה לחוקק חוקים הנוגדים עקרונות אלו. תפקידו של בית המשפט לוודא שהמחוקק אכן עומד בעקרונות שהוא קבע לעצמו.

מדינת ישראל במתח שבין לאומיות לדמוקרטיה

מעבר לטיעונים הכלליים התומכים בשמירה על כוחה ועצמאותה של הרשות השופטת, יש לתת את הדעת למצבה הייחודי של מדינת ישראל  ולמתח הקיים בה, מאז הקמתה, בין היותה מדינת הלאום של העם היהודי לבין היותה מדינה דמוקרטית המעניקה שוויון זכויות לכל אזרחיה ללא הבדל דת, גזע ומין. האינטרס הפוליטי של ממשלה הנשענת על רוב הוא לדאוג לרוב, לעתים אף על חשבון המיעוט. הדאגה לזכויות המיעוטים, ובמיוחד המיעוט הערבי, נוגד את האינטרס המיידי של הממשלה. בית המשפט נדרש אפוא לבקר את מעשי הממשלה ואת החקיקה של הכנסת לבל יפגעו בזכויות המוקנות למיעוטים על פי חוק. האם אנו מעדיפים בית משפט שיענה אמן אחר כל חקיקה או פעולה של הכנסת או הממשלה?

החלשתו של בית המשפט העליון עלולה לפגוע ביכולתנו לחיות כאן יחדיו, יהודים וערבים, חרדים וחילונים, וכל קבוצה אחרת. בידי הרשות המחוקקת כלים רבים כדי להתמודד עם הביקורת השיפוטית, אך פגיעה בעצמאותה ובעוצמתה של הרשות השופטת אינה אלא הכחשה של הביקורת שאינה נוחה לשלטון. כאשר הרשות השופטת חלשה, הכוח הכמעט בלתי מוגבל של השלטון עלול לגרום להשחתה ולפגיעה מיותרת במי שאינו מיוצג על ידו.

במדינה דמוקרטית השלטון מתחלף ולעתים מי שהיה פעם הרוב מוצא את עצמו במיעוט. ההסכמה על המסגרת הדמוקרטית ועל האיזונים והבלמים שבתוכה, היא בסופו של דבר הדרך היחידה לקיים מדינה יציבה מבחינה פוליטית אשר דואגת לכל אזרחיה ומאפשרת את מרב החירות לכל אדם החי בתוך המסגרת המדינית. כפי שראינו במאמר זה, עקרון הפרדת הרשויות ומערכת האיזונים והבלמים שביניהם מיוסדת על המסורת היהודית ועל המסורת הדמוקרטית. דווקא ישראל, כמדינה יהודית ודמוקרטית, חייבת לשמור על ערכים אלו מתוך נאמנות ואחריות.

• לגרסה מלאה של המאמר - לחצו כאן
הפרדת רשויות
פוליטיקה
הרשות נתונה: בקרה בין רשויות – ממקורות היהדות ועד הפוליטיקה של ימינו
17/12/2019
כ כסלו תש"ף
אריאל פיקאר
ד״ר
אריאל פיקאר

איזון ובקרה בין הרשויות במדינה הם חלק מהותי בעיצוב השלטון במסורת היהודית, בפילוסופיה הפוליטית ובמדינת ישראל. הטענות נגד התערבות מערכת המשפט בסוגיות חקיקה מבקשות לצמצם את כוחה, ועשויות לפגוע באיזון החשוב לקיומה של מדינה מודרנית

הפולמוס המתמשך על מעמדו וסמכויותיו של בית המשפט העליון ושל כלל המערכת המשפטית, מחייב דיון מעמיק במבנה הפוליטי המקובל בישראל ובמדינות רבות אחרות. מבנה זה מורכב משלוש רשויות, המחוקקת, המבצעת והשופטת שסמכויותיהן השונות יוצרות מתח שתפקידו איזון ובקרה של הכח השלטוני. הטענות החוזרות נגד התערבות בית המשפט בהחלטות הכנסת ובהחלטות הרשויות המבצעות מבקשות לצמצם את כוחו של בית המשפט ועלולות לפגוע באיזון הראוי והחשוב לקיומה של מדינה מודרנית.

לשם כך עלינו לשוב ולהתעמק בשאלות היסוד של הפוליטיקה: מהו תפקידו של השלטון המדיני? כיצד שולטים באנשים חופשיים? היכן עובר הגבול בין חירותו של היחיד לסמכויותיה של המדינה? וכיצד משמרים את זכויות המיעוטים במדינת לאום דמוקרטית? כדי לענות על שאלות אלו אני מבקש לחזור אל המסורת הפוליטית היהודית ואל המסורת הדמוקרטית-מודרנית שהושפעה ממנה. שתי המסורות הגדולות הללו, שאנו כיהודים מודרניים ניזונים מהן, מגבילות את כוחו של השלטון הנבחר על ידי יצירת מוקדי כח נוספים שתפקידם לבקר ולאזן את השליט. על אף שנקודות המוצא של שתי המסורות שונה, תכליתן דומה ומטרתן זהה. לאחר העיון הזה נוכל לשוב למציאות הישראלית ולדון בתפקידה של הרשות השופטת במערכת השלטון של מדינת ישראל.

א. "וּתְשׁוּעָה בְּרֹב יוֹעֵץ": רשויות השלטון במסורת היהודית

המסורת היהודית היא רב שכבתית ורבגונית ואי אפשר להתייחס אליה כאל חוקה מוגדרת ומתוחמת ואף לא כאל שיטה מדינית סדורה וערוכה. למרות זאת, ישנן תופעות החוזרות על עצמן בניסוחים ובהקשרים שונים שאפשר לראות בהן ייצוג של עמדה יהודית רווחת ומרכזית. אכן, בחינה מעמיקה של תפיסת המנהיגות הפוליטית היהודית מעלה שהיא לעולם אינה בידי אדם אחד או רשות אחת; היא מפוצלת, מבוזרת ולעתים גם נמצאת – במכוון – במתחים פנימיים.

מלך וכוהן

חלוקת הסמכות הראשונה מתחילה בסיפור המקראי על משה ואהרן אחיו. משה אינו מסכים ללכת לבדו ולדרוש מפרעה את שחרור עם ישראל, והוא אף חושש שבני ישראל לא ישמעו אליו. האל מגייס את אהרן כדי לעזור למשה: "וְדִבֶּר־הוּא לְךָ אֶל־הָעָם וְהָיָה הוּא יִהְיֶה־לְּךָ לְפֶה וְאַתָּה תִּהְיֶה־לּוֹ לֵאלֹהִים" (שמות ד, טז); "רְאֵה נְתַתִּיךָ אֱלֹהִים לְפַרְעֹה וְאַהֲרֹן אָחִיךָ יִהְיֶה נְבִיאֶךָ" (שמות ז, א). אולם מה שמתחיל כמענה לבעיה אישית, אנושית, הופך בדור הבא של המנהיגות לנורמה פוליטית. את הנכנסים לארץ ישראל מנהיגים שניים, יהושע בן נון ואלעזר בן אהרן הכהן, "קַח־לְךָ אֶת־יְהוֹשֻׁעַ בִּן־נוּן אִישׁ אֲשֶׁר־רוּחַ בּוֹ וְסָמַכְתָּ אֶת־יָדְךָ עָלָיו [...] וְלִפְנֵי אֶלְעָזָר הַכֹּהֵן יַעֲמֹד וְשָׁאַל לוֹ בְּמִשְׁפַּט הָאוּרִים לִפְנֵי יְהוָה עַל־פִּיו יֵצְאוּ וְעַל־פִּיו יָבֹאוּ הוּא וְכָל־בְּנֵי־יִשְׂרָאֵל אִתּוֹ וְכָל־הָעֵדָה" (במדבר כ, יח-כא). על פסוק זה אומר המדרש: "ולפני אלעזר הכהן יעמוד, שהיה יהושע צריך לאלעזר ואלעזר צריך ליהושע" (ספרי במדבר, פרשה קמא).

המלך ביהדות הוא הרשות המבצעת את החוק, ואין לו סמכויות בפירוש החוק. הסנהדרין אמונה על פירוש החוק האלוהי, והאדם מחוייב לשמוע בקולם

תפיסה זו של שותפות וחלוקת תפקידים באה לידי ביטוי באיסור על הכוהנים לקחת לעצמם את תפקיד המלוכה. על הפסוק "לֹא־יָסוּר שֵׁבֶט מִיהוּדָה וּמְחֹקֵק מִבֵּין רַגְלָיו" (בראשית מט, י) כותב הרמב"ן, כי בני חשמונאי הכוהנים נענשו על לקיחת תפקיד המלוכה (פירוש התורה, שם).  גם למלכים אסור להיות כוהנים: עוזיהו המלך נענש בגלל רצונו להקטיר במקדש (דברי הימים ב, כו, טז-יט), והתלמוד מספר על ינאי המלך שביקש להיות כוהן גדול והרג את כל חכמי ישראל משום שהתנגדו לכך (בבלי, קידושין סו ע"א).

המלך והחוק

בשונה מהמקובל בתרבות המסופוטמית שבה המלך הוא עצמו המחוקק, מלך ישראל כפוף לחוק האלוהי. המלך הוא הרשות המבצעת את החוק, ואין לו סמכויות בפירוש החוק. הסנהדרין אמונה על פירוש החוק האלוהי, והאדם מחוייב לשמוע בקולם: "לֹא תָסוּר מִן־הַדָּבָר אֲשֶׁר־יַגִּידוּ לְךָ יָמִין וּשְׂמֹאל" (דברים יז, יא). הפרשיה המתארת את חוקי המלך מדגישה זאת: "וְהָיָה כְשִׁבְתּוֹ עַל כִּסֵּא מַמְלַכְתּוֹ וְכָתַב לוֹ אֶת־מִשְׁנֵה הַתּוֹרָה הַזֹּאת עַל־סֵפֶר [...] לְבִלְתִּי רוּם־לְבָבוֹ מֵאֶחָיו וּלְבִלְתִּי סוּר מִן־הַמִּצְוָה יָמִין וּשְׂמֹאול" (דברים יז, יח-כ). יתרה מזאת, המלך אינו יכול לשבת כחבר בסנהדרין, מתוך החשש שמא לא יעיזו חברי בית הדין להביע את דעתם בחופשיות בפניו (בבלי, סנהדרין יח ע"ב רש"י, שם). אחת המשמעויות של הפרדה זו בין סמכות המלך לסמכות הסנהדרין היא ההלכה הקובעת שהמלך זקוק להסכמת הסנהדרין כדי לצאת למלחמת הרשות (רמב"ם, משנה תורה, הלכות מלכים ומלחמותיהם, פ"ה ה"א-ב).

המלך ומערכת המשפט

למרות שהמלך אינו מקור החוק, ועל אף שבספר דברים מתוארת מערכת משפט שאינה כוללת את המלך, במקומות רבים במקרא מתואר המלך כשופט. העם מבקש משמואל "וַיֹּאמְרוּ אֵלָיו הִנֵּה אַתָּה זָקַנְתָּ וּבָנֶיךָ לֹא הָלְכוּ בִּדְרָכֶיךָ עַתָּה שִׂימָה־לָּנוּ מֶלֶךְ לְשָׁפְטֵנוּ כְּכָל־הַגּוֹיִם" (שמואל א, ח), ובסיפורי המקרא דוגמאות רבות נוספות לכך: דוד והאשה התקועית (שמואל ב, יג), אבשלום בנו של דוד המצהיר "מי ישימני שופט בארץ" (שמואל ב, טו), משפט שלמה ושתי הנשים הזונות (מלכים א, ג).

המשנה מחריגה ומוציאה את המלך ממערכת המשפט: "הַמֶּלֶךְ לֹא דָן וְלֹא דָנִין אוֹתוֹ, לֹא מֵעִיד וְלֹא מְעִידִין אוֹתוֹ" (משנה סנהדרין, ב ב), אולם התלמודים לא קיבלו עמדה זו. על פי הירושלמי המלך דן שהרי הפסוק אומר "ויהי דוד עושה משפט וצדקה לכל עמו" (שמואל ב, ח, טו), ואין דנין אותו "על שם מלפניך משפטי יצא" (ירושלמי, סנהדרין פ"ב ה"ג), כלומר – את המלך דן רק האל. לעומת זאת, התלמוד הבבלי קובע שמלכי בית דוד דנים וגם נידונים, ואילו ההלכה במשנה נוגעת רק למלכי ישראל שאין דנים אותם משום מעשה שהיה עם ינאי המלך החשמונאי שהטיל אימה על הדיינים (בבלי, סנהדרין יט ע"א).

שלטון דמוקרטי, הבנוי על הסכמת הרוב המעניק סמכות לקבוצה נבחרת, צריך להגביל את הכוח השלטוני לבל יהפוך להיות עריץ

לכפיפותו של המלך לסנהדרין יש להוסיף את יחסם של הנביאים למלכים. הנביאים התייצבו מול המלכים, הוכיחו אותם והגבילו את כוחם. כך עשו שמואל מול שאול (שמואל א, טו), נתן מול דוד (שמואל ב, יב), אליהו מול אחאב (מלכים א, כא), ישעיהו מול חזקיהו (מלכים ב, כ) ועוד.

סיכום

במסורת היהודית כפופה מערכת השלטון הארצית לאל ולתורתו. זוהי הסיבה העיקרית למגבלות המוטלות על המלך. אין כאן הפרדת רשויות מלאה, שהרי המלך הוא גם שופט, אך מאידך הוא אינו חבר בסנהדרין והוא נידון ככל אדם (לפי הבבלי). הסנהדרין היא המוסמכת לפרש את החוק האלוהי והיא לא כפופה למלך; על המלך להתייעץ עם הסנהדרין לעת יציאה למלחמת הרשות. במקביל, קיימת הפרדה בין הכהונה למלוכה. המלך אינו האחראי והמנהל של הפולחן לאל, ולכן בכל מה שקשור ליחס לאל המלך כפוף במידה רבה לכהן הגדול, שזו סמכות. נוסף על אלו, אל מול מלכים רבים עמדו נביאים ובקרו את התנהגותם בחומרה רבה.

הדגם הראוי לשלטון על פי המסורת היהודית מורכב אפוא מכוחות שונים המשפיעים זה על זה ומבקרים זה את זה. בכך קדמה המסורת היהודית לתפיסות מודרניות של מבנה השלטון במדינה דמוקרטית.

ב. איזונים ובלמים במערכת השלטון הדמוקרטית-מודרנית

אחד המרכיבים המרכזיים בפילוסופיה הפוליטית של הדמוקרטיה המודרנית הוא עקרון ביזור הסמכות והכוח על ידי הפרדת הרשויות ויצירת תלות ביניהן. מטרתה של שיטה מורכבת זו היא ליצור בקרה של "איזונים ובלמים" בין הרשויות, כדי שאף אחת מהן לא תנצל את סמכותה לרעה. כפי שראינו, יש לשיטה זו בסיס איתן בפילוסופיה הפוליטית של המסורת היהודית. אך מעבר לכך מעניין לגלות שתפיסת האדם וזכותו לחירות ולעצמאות, שהיא תשתיתה של הפוליטיקה המודרנית, בנויה גם היא על המסורת היהודית.

לפיכך נברא האדם יחידי

תיאור בריאת האדם בספר בראשית יצר את הבסיס להשקפה הרואה את האדם כבן חורין ואת בני האדם כשווים זה לזה: "לְפִיכָךְ נִבְרָא אָדָם יְחִידִי, לְלַמֶּדְךָ, שֶׁכָּל הַמְאַבֵּד נֶפֶשׁ אַחַת, מַעֲלֶה עָלָיו הַכָּתוּב כְּאִלּוּ אִבֵּד עוֹלָם מָלֵא. וְכָל הַמְקַיֵּם נֶפֶשׁ אַחַת, מַעֲלֶה עָלָיו הַכָּתוּב כְּאִלּוּ קִיֵּם עוֹלָם מָלֵא וּמִפְּנֵי שְׁלוֹם הַבְּרִיּוֹת, שֶׁלֹּא יֹאמַר אָדָם לַחֲבֵרוֹ אַבָּא גָדוֹל מֵאָבִיךָ" (משנה סנהדרין, ד ה). יש בורא אחד שיצר אדם אחד (זכר ונקבה) בצלמו ובדמותו, וכל בני אדם וחווה הם צאצאים שווי ערך אינסופי – "עולם מלא". ראוי אפוא שישכון שלום בין הבריות, שהרי לאיש אין יתרון על חברו. המשך המשנה מדגיש כי העובדה שבני האדם שווים אין פירושה שהם זהים. את השוויון יש לשמר מתוך השוני והייחודיות שיש לכל אדם: "וּלְהַגִּיד גְּדֻלָּתוֹ שֶׁל הַקָּדוֹשׁ בָּרוּךְ הוּא, שֶׁאָדָם טוֹבֵעַ כַּמָּה מַטְבְּעוֹת בְּחוֹתָם אֶחָד וְכֻלָּן דּוֹמִין זֶה לָזֶה, וּמֶלֶךְ מַלְכֵי הַמְּלָכִים הַקָּדוֹשׁ בָּרוּךְ הוּא טָבַע כָּל אָדָם בְּחוֹתָמוֹ שֶׁל אָדָם הָרִאשׁוֹן וְאֵין אֶחָד מֵהֶן דּוֹמֶה לַחֲבֵרוֹ. לְפִיכָךְ כָּל אֶחָד וְאֶחָד חַיָּב לוֹמַר, בִּשְׁבִילִי נִבְרָא הָעוֹלָם" (שם).

התבוננות בפילוסופיה המודרנית מגלה שהשקפה זו של המשנה על האדם מהווה תשתית רעיונית ודתית לתפיסת החירות והשוויון שהתפתחה בעת החדשה. הפילוסוף האנגלי, בן המאה השבע-עשרה, ג'ון לוק, קרא לכך "המצב הטבעי" של האדם. כלומר מהותו היסודית והאמיתית של האדם. "שהואיל וכל בני האדם שווים ועומדים ברשות עצמם, אסור שמי מהם יעשה רעה לחברו בכל הנוגע לחייו, לבריאותו, לחירותו או לרכושו. כי כל בני-האדם הם יצירי כפיו של בורא אחד כל יכול וחכם לאין סוף" (על הממשל המדיני, פרק ב עמ' 5-6).

הרשות השופטת היא מערכת בעלת חולשה מובנית: אין לה יכולת הקצאת משאבים, ביצוע ואכיפה, הנמצאים בתחומן של הרשות המבצעת והמחוקקת

נקודת המוצא של הפילוסופיה הפוליטית המודרנית היא זכותו המהותית של האדם לחירות ולשליטה עצמית בגופו, ברכושו ובנכסיו. זכות זו מוקנית לכל אדם שנברא על ידי הריבון, האל בורא העולם. מסירת השלטון בידי אדם אחד או קבוצה מסוימת מסכנת ופוגעת בריבונותו של האדם על עצמו. אלא שאין מנוס מכך. ללא שלטון מרכזי עלולות חירויות הפרט להיפגע על ידי גורמים מתוך החברה או על ידי מפגעי הטבע. כדי לממש תכלית זו יש ליצור שלטון חזק ואפקטיבי, אך כזה העומד תחת ביקורת ופיקוח שמגבילים אותו מלעשות שימוש לא ראוי בכוחו וביכולותיו.

כיצד מנהלים חברה של בני חורין?

הוגי הדעות של רעיון החירות הוטרדו מן השאלה כיצד מנהלים חברה אנושית בצורה שלא תפגע בעיקרון המקודש של החירות. השלטון המלוכני ראה בכפופים לו נתינים המשרתים אותו ולכן לא היה צורך להצדיק את הפגיעה בחירות האישית. אך שלטון דמוקרטי, הבנוי על הסכמת הרוב המעניק סמכות לקבוצה נבחרת, צריך להגביל את השלטון לבל יהפוך להיות עריץ. העם הוא הריבון ועליו לשמור על ריבונותו, גם כאשר בחר את שליטיו

מי ישמור על השומרים?

המגבלות על השלטון הדמוקרטי הן רבות. הראשונה שבהן היא הקצבת השליטה לתקופת זמן מוגבלת ועריכת בחירות בכל כמה שנים, דבר המאפשר לאזרח לשוב ולממש את ריבונותו. חופש הביטוי הציבורי הוא מאפיין ביקורתי נוסף של הדמוקרטיה. אך באלו אין די. ג'ון לוק האנגלי ואחריו שארל מונטסקיה הצרפתי הציעו את מודל רשויות השלטון הנפרדות המאזנות ומגבילות זו את זו. הדגם שהציג מונטסקיה הפך לתשתית של כל המדינות הדמוקרטיות המודרניות. על פי דגם זה, יש להפריד בין הכוח של הפרלמנט לחוקק חוקים – הרשות המחוקקת, לבין הממשלה או הנשיא המבצע את החלטות הפרלמנט – הרשות המבצעת, ובין שני אלו למערכת המשפט – הרשות השופטת.

הגות זו הייתה לנגד עיניהם של האבות המייסדים של ארצות הברית ובהשראתה הם יצרו ועיצבו את החוקה האמריקאית. הם קראו לכך "איזונים ובלמים": אל מול כל כוח שלטוני ניצב כוח שלטוני אחר שיכול, בנסיבות מסוימות, לבלום אותו. כך נוצר איזון, מפני שכול כוח הרוצה להגיע להישג מסוים צריך להתחשב במידה רבה בכוחות האחרים שאינם תלויים בו.

אם כן, המשותף בין המסורת היהודית לבין המסורת הדמוקרטית-מודרנית הוא הצורך להגביל את רשויות השלטון ובעיקר את השליט העיקרי – הרשות המבצעת או המלך. המניע להגבלה במסורת היהודית הוא שימור המחויבות של המלך ושל העם לחוקי האל, ואילו המניע להגבלה במסורת הדמוקרטית המודרנית הוא הדאגה לחירות הפרט שעלול להירמס תחת החקיקה והשליטה הביצועית של הרוב. במסורת היהודית, האל מוותר על סמכותו על מנת לאפשר את את שלטונו של המלך. במסורת הדמוקרטית, האדם החופשי הוא זה שמוותר על ריבונותו לטובת השלטון המרכזי.

ג. בחזרה למצב הישראלי

איזונים ובלמים בין הרשויות בישראל

במבנה המשטר הישראלי אין איזון ראוי בין הרשות המחוקקת למבצעת. ברוב המדינות קיים מנגנון ביקורת יעיל של הרשות המחוקקת על המבצעת, כגון פיצול של הפרלמנט לשני בתים (כמו באנגליה למשל), האפשרות ליצירת רוב פרלמנטרי לעומתי לרשות המבצעת, כלומר לנשיא (כמו בארה"ב ובצרפת), או כפיפות לחוקה על-מדינתית (כמו באיחוד האירופי). הממשלה בישראל מושלת בזכות הרוב שיש לה בכנסת כך שלמעשה אין לכנסת יכולת ממשית לבקר את הממשלה ואין כל מנגנון אחר המסוגל לבקר אותה. מצב זה מחייב את חיזוק כוחה ועצמאותה של הרשות השופטת כדי שאכן תוכל למלא את תפקידה כמבקר העיקרי של הרשות המחוקקת והמבצעת.

בית המשפט הוא המבקר העיקרי של התנהגות הרשות המבצעת והוא המוסמך לקבוע האם רשות זו פעלה כחוק ובאופן מידתי וסביר

הרשות השופטת היא מערכת בעלת חולשה מובנית: אין לה יכולת הקצאת משאבים, ביצוע ואכיפה, הנמצאים בתחומן של הרשות המבצעת והמחוקקת. הרשות השופטת אינה יכולה לחוקק אלא רק לפרש את החוק הקיים. בידי השלטון הנבחר על ידי רוב האזרחים מרוכז כוח עצום, שאין לערער עליו אך עליו להיות מסוגל לקבל את הביקורת השיפוטית ולעצב את מדיניותו בצורה המיטבית למען הציבור, תוך דאגה לזכויותיו של הפרט וזכויותיהם של קבוצות מיעוט שאינן נוטלות חלק בשלטון הנבחר.

על כגון זה אמרה התורה: "לֹא־תִהְיֶה אַחֲרֵי־רַבִּים לְרָעֹת וְלֹא־תַעֲנֶה עַל־רִב לִנְטֹת אַחֲרֵי רַבִּים לְהַטֹּת" (שמות כג, ב). ופירש רש"י: "אם ראית רשעים מטין משפט, לא תאמר הואיל ורבים הם, הנני נוטה אחריהם". פסוק זה מהווה את המקור להכרעה על פי הרוב אולם בד בבד הוא קובע שיש להיזהר מללכת אחרי רבים לרעות. כדי לקיים פסוק זה כפשוטו וכמדרשו אנו זקוקים למערכת שתבקר את החלטות הרוב.

עם זאת יש לזכור, אין לאף אחד מהרשויות בעלות ומונופול על האמת ועל הצדק. הכל מסוגלים לטעות ואף לעוול. אפשר וצריך לבקר את הרשות השופטת, ובהחלט ניתן לשנות נוהל כזה או אחר שהתקבע במשך השנים. הכל צריך להיות פתוח לדיון כל עוד הוא נעשה בצורה מכבדת ותהליכית, ומתוך דאגה כנה לשמירה על יכולתו של בית המשפט למלא את תפקידו ללא מורא וללא משוא פנים.  

סבירות ומידתיות

אחת הטענות הרווחות נגד בית המשפט העליון הוא השימוש בעילת חוסר הסבירות או חוסר המידתיות. במה דברים אמורים? לא פעם מגיעה לבית המשפט עתירה נגד אחת מרשויות השלטון בטענה שהרשות אינה מאפשרת את חופש הביטוי וההפגנה. הטיעון של הרשות הוא בדרך כלל שבמקרה זה חופש הביטוי מתנגש עם שלום הציבור או חופש התנועה. אין כאן ויכוח על החוק ועל פרשנותו אלא על המציאות ומשמעותה. מפני שהביקורת המשמעותית של בית המשפט בדרך כלל אינה אי קיום החוק אלא אי קיום איזון נכון בין החוקים או חוסר מידתיות בהחלטות של רשויות, כדי לבצע את משימתו הוא זקוק למרחב של שיקול דעת.

ביקורת החקיקה

כאמור, בית המשפט הוא המבקר העיקרי של התנהגות הרשות המבצעת והוא המוסמך לקבוע האם רשות זו פעלה כחוק ובאופן מידתי וסביר. תפקיד ביקורתי זה חל גם ביחס לרשות המחוקקת. במקרים מסוימים בית המשפט יכול לבקר את תהליך החקיקה כאשר הוא נעשה בצורה לא תקינה. במדינות בהם יש חוקה בית המשפט יכול לפסול חוקים חדשים הנוגדים את החוקה. במדינת ישראל אין חוקה אך קיימים 13 חוקי יסוד המהווים פרקים בחוקה העתידה. בדומה לחוקה, חוקי היסוד הם ביטוי עמוק יותר ומשמעותי יותר לרצון הרוב מאשר כל חקיקה ספציפית אחרת. בחוקי היסוד מבטאת המדינה את ערכיה המרכזיים ולכן, אף אם ביום מן הימים, בהקשר פוליטי והיסטורי מסוים, תרצה הכנסת להתכחש לכך על ידי חקיקה של חוק הנוגד את חוק היסוד, יהיה תפקידו של בית המשפט לבקר את החקיקה ולדרוש את שינויה או ביטולה. יש לזכור שתמיד עומדת לכנסת האפשרות לבטל או לשנות את חוק היסוד (על פי התנאים בחוק עצמו), אך כל עוד המדינה מחזיקה בעקרונות היסוד שלה אין היא יכולה לחוקק חוקים הנוגדים עקרונות אלו. תפקידו של בית המשפט לוודא שהמחוקק אכן עומד בעקרונות שהוא קבע לעצמו.

מדינת ישראל במתח שבין לאומיות לדמוקרטיה

מעבר לטיעונים הכלליים התומכים בשמירה על כוחה ועצמאותה של הרשות השופטת, יש לתת את הדעת למצבה הייחודי של מדינת ישראל  ולמתח הקיים בה, מאז הקמתה, בין היותה מדינת הלאום של העם היהודי לבין היותה מדינה דמוקרטית המעניקה שוויון זכויות לכל אזרחיה ללא הבדל דת, גזע ומין. האינטרס הפוליטי של ממשלה הנשענת על רוב הוא לדאוג לרוב, לעתים אף על חשבון המיעוט. הדאגה לזכויות המיעוטים, ובמיוחד המיעוט הערבי, נוגד את האינטרס המיידי של הממשלה. בית המשפט נדרש אפוא לבקר את מעשי הממשלה ואת החקיקה של הכנסת לבל יפגעו בזכויות המוקנות למיעוטים על פי חוק. האם אנו מעדיפים בית משפט שיענה אמן אחר כל חקיקה או פעולה של הכנסת או הממשלה?

החלשתו של בית המשפט העליון עלולה לפגוע ביכולתנו לחיות כאן יחדיו, יהודים וערבים, חרדים וחילונים, וכל קבוצה אחרת. בידי הרשות המחוקקת כלים רבים כדי להתמודד עם הביקורת השיפוטית, אך פגיעה בעצמאותה ובעוצמתה של הרשות השופטת אינה אלא הכחשה של הביקורת שאינה נוחה לשלטון. כאשר הרשות השופטת חלשה, הכוח הכמעט בלתי מוגבל של השלטון עלול לגרום להשחתה ולפגיעה מיותרת במי שאינו מיוצג על ידו.

במדינה דמוקרטית השלטון מתחלף ולעתים מי שהיה פעם הרוב מוצא את עצמו במיעוט. ההסכמה על המסגרת הדמוקרטית ועל האיזונים והבלמים שבתוכה, היא בסופו של דבר הדרך היחידה לקיים מדינה יציבה מבחינה פוליטית אשר דואגת לכל אזרחיה ומאפשרת את מרב החירות לכל אדם החי בתוך המסגרת המדינית. כפי שראינו במאמר זה, עקרון הפרדת הרשויות ומערכת האיזונים והבלמים שביניהם מיוסדת על המסורת היהודית ועל המסורת הדמוקרטית. דווקא ישראל, כמדינה יהודית ודמוקרטית, חייבת לשמור על ערכים אלו מתוך נאמנות ואחריות.

• לגרסה מלאה של המאמר - לחצו כאן
הפרדת רשויות
פוליטיקה
הרשות נתונה: בקרה בין רשויות – ממקורות היהדות ועד הפוליטיקה של ימינו
אריאל פיקאר
אריאל פיקאר

איזון ובקרה בין הרשויות במדינה הם חלק מהותי בעיצוב השלטון במסורת היהודית, בפילוסופיה הפוליטית ובמדינת ישראל. הטענות נגד התערבות מערכת המשפט בסוגיות חקיקה מבקשות לצמצם את כוחה, ועשויות לפגוע באיזון החשוב לקיומה של מדינה מודרנית

הפולמוס המתמשך על מעמדו וסמכויותיו של בית המשפט העליון ושל כלל המערכת המשפטית, מחייב דיון מעמיק במבנה הפוליטי המקובל בישראל ובמדינות רבות אחרות. מבנה זה מורכב משלוש רשויות, המחוקקת, המבצעת והשופטת שסמכויותיהן השונות יוצרות מתח שתפקידו איזון ובקרה של הכח השלטוני. הטענות החוזרות נגד התערבות בית המשפט בהחלטות הכנסת ובהחלטות הרשויות המבצעות מבקשות לצמצם את כוחו של בית המשפט ועלולות לפגוע באיזון הראוי והחשוב לקיומה של מדינה מודרנית.

לשם כך עלינו לשוב ולהתעמק בשאלות היסוד של הפוליטיקה: מהו תפקידו של השלטון המדיני? כיצד שולטים באנשים חופשיים? היכן עובר הגבול בין חירותו של היחיד לסמכויותיה של המדינה? וכיצד משמרים את זכויות המיעוטים במדינת לאום דמוקרטית? כדי לענות על שאלות אלו אני מבקש לחזור אל המסורת הפוליטית היהודית ואל המסורת הדמוקרטית-מודרנית שהושפעה ממנה. שתי המסורות הגדולות הללו, שאנו כיהודים מודרניים ניזונים מהן, מגבילות את כוחו של השלטון הנבחר על ידי יצירת מוקדי כח נוספים שתפקידם לבקר ולאזן את השליט. על אף שנקודות המוצא של שתי המסורות שונה, תכליתן דומה ומטרתן זהה. לאחר העיון הזה נוכל לשוב למציאות הישראלית ולדון בתפקידה של הרשות השופטת במערכת השלטון של מדינת ישראל.

א. "וּתְשׁוּעָה בְּרֹב יוֹעֵץ": רשויות השלטון במסורת היהודית

המסורת היהודית היא רב שכבתית ורבגונית ואי אפשר להתייחס אליה כאל חוקה מוגדרת ומתוחמת ואף לא כאל שיטה מדינית סדורה וערוכה. למרות זאת, ישנן תופעות החוזרות על עצמן בניסוחים ובהקשרים שונים שאפשר לראות בהן ייצוג של עמדה יהודית רווחת ומרכזית. אכן, בחינה מעמיקה של תפיסת המנהיגות הפוליטית היהודית מעלה שהיא לעולם אינה בידי אדם אחד או רשות אחת; היא מפוצלת, מבוזרת ולעתים גם נמצאת – במכוון – במתחים פנימיים.

מלך וכוהן

חלוקת הסמכות הראשונה מתחילה בסיפור המקראי על משה ואהרן אחיו. משה אינו מסכים ללכת לבדו ולדרוש מפרעה את שחרור עם ישראל, והוא אף חושש שבני ישראל לא ישמעו אליו. האל מגייס את אהרן כדי לעזור למשה: "וְדִבֶּר־הוּא לְךָ אֶל־הָעָם וְהָיָה הוּא יִהְיֶה־לְּךָ לְפֶה וְאַתָּה תִּהְיֶה־לּוֹ לֵאלֹהִים" (שמות ד, טז); "רְאֵה נְתַתִּיךָ אֱלֹהִים לְפַרְעֹה וְאַהֲרֹן אָחִיךָ יִהְיֶה נְבִיאֶךָ" (שמות ז, א). אולם מה שמתחיל כמענה לבעיה אישית, אנושית, הופך בדור הבא של המנהיגות לנורמה פוליטית. את הנכנסים לארץ ישראל מנהיגים שניים, יהושע בן נון ואלעזר בן אהרן הכהן, "קַח־לְךָ אֶת־יְהוֹשֻׁעַ בִּן־נוּן אִישׁ אֲשֶׁר־רוּחַ בּוֹ וְסָמַכְתָּ אֶת־יָדְךָ עָלָיו [...] וְלִפְנֵי אֶלְעָזָר הַכֹּהֵן יַעֲמֹד וְשָׁאַל לוֹ בְּמִשְׁפַּט הָאוּרִים לִפְנֵי יְהוָה עַל־פִּיו יֵצְאוּ וְעַל־פִּיו יָבֹאוּ הוּא וְכָל־בְּנֵי־יִשְׂרָאֵל אִתּוֹ וְכָל־הָעֵדָה" (במדבר כ, יח-כא). על פסוק זה אומר המדרש: "ולפני אלעזר הכהן יעמוד, שהיה יהושע צריך לאלעזר ואלעזר צריך ליהושע" (ספרי במדבר, פרשה קמא).

המלך ביהדות הוא הרשות המבצעת את החוק, ואין לו סמכויות בפירוש החוק. הסנהדרין אמונה על פירוש החוק האלוהי, והאדם מחוייב לשמוע בקולם

תפיסה זו של שותפות וחלוקת תפקידים באה לידי ביטוי באיסור על הכוהנים לקחת לעצמם את תפקיד המלוכה. על הפסוק "לֹא־יָסוּר שֵׁבֶט מִיהוּדָה וּמְחֹקֵק מִבֵּין רַגְלָיו" (בראשית מט, י) כותב הרמב"ן, כי בני חשמונאי הכוהנים נענשו על לקיחת תפקיד המלוכה (פירוש התורה, שם).  גם למלכים אסור להיות כוהנים: עוזיהו המלך נענש בגלל רצונו להקטיר במקדש (דברי הימים ב, כו, טז-יט), והתלמוד מספר על ינאי המלך שביקש להיות כוהן גדול והרג את כל חכמי ישראל משום שהתנגדו לכך (בבלי, קידושין סו ע"א).

המלך והחוק

בשונה מהמקובל בתרבות המסופוטמית שבה המלך הוא עצמו המחוקק, מלך ישראל כפוף לחוק האלוהי. המלך הוא הרשות המבצעת את החוק, ואין לו סמכויות בפירוש החוק. הסנהדרין אמונה על פירוש החוק האלוהי, והאדם מחוייב לשמוע בקולם: "לֹא תָסוּר מִן־הַדָּבָר אֲשֶׁר־יַגִּידוּ לְךָ יָמִין וּשְׂמֹאל" (דברים יז, יא). הפרשיה המתארת את חוקי המלך מדגישה זאת: "וְהָיָה כְשִׁבְתּוֹ עַל כִּסֵּא מַמְלַכְתּוֹ וְכָתַב לוֹ אֶת־מִשְׁנֵה הַתּוֹרָה הַזֹּאת עַל־סֵפֶר [...] לְבִלְתִּי רוּם־לְבָבוֹ מֵאֶחָיו וּלְבִלְתִּי סוּר מִן־הַמִּצְוָה יָמִין וּשְׂמֹאול" (דברים יז, יח-כ). יתרה מזאת, המלך אינו יכול לשבת כחבר בסנהדרין, מתוך החשש שמא לא יעיזו חברי בית הדין להביע את דעתם בחופשיות בפניו (בבלי, סנהדרין יח ע"ב רש"י, שם). אחת המשמעויות של הפרדה זו בין סמכות המלך לסמכות הסנהדרין היא ההלכה הקובעת שהמלך זקוק להסכמת הסנהדרין כדי לצאת למלחמת הרשות (רמב"ם, משנה תורה, הלכות מלכים ומלחמותיהם, פ"ה ה"א-ב).

המלך ומערכת המשפט

למרות שהמלך אינו מקור החוק, ועל אף שבספר דברים מתוארת מערכת משפט שאינה כוללת את המלך, במקומות רבים במקרא מתואר המלך כשופט. העם מבקש משמואל "וַיֹּאמְרוּ אֵלָיו הִנֵּה אַתָּה זָקַנְתָּ וּבָנֶיךָ לֹא הָלְכוּ בִּדְרָכֶיךָ עַתָּה שִׂימָה־לָּנוּ מֶלֶךְ לְשָׁפְטֵנוּ כְּכָל־הַגּוֹיִם" (שמואל א, ח), ובסיפורי המקרא דוגמאות רבות נוספות לכך: דוד והאשה התקועית (שמואל ב, יג), אבשלום בנו של דוד המצהיר "מי ישימני שופט בארץ" (שמואל ב, טו), משפט שלמה ושתי הנשים הזונות (מלכים א, ג).

המשנה מחריגה ומוציאה את המלך ממערכת המשפט: "הַמֶּלֶךְ לֹא דָן וְלֹא דָנִין אוֹתוֹ, לֹא מֵעִיד וְלֹא מְעִידִין אוֹתוֹ" (משנה סנהדרין, ב ב), אולם התלמודים לא קיבלו עמדה זו. על פי הירושלמי המלך דן שהרי הפסוק אומר "ויהי דוד עושה משפט וצדקה לכל עמו" (שמואל ב, ח, טו), ואין דנין אותו "על שם מלפניך משפטי יצא" (ירושלמי, סנהדרין פ"ב ה"ג), כלומר – את המלך דן רק האל. לעומת זאת, התלמוד הבבלי קובע שמלכי בית דוד דנים וגם נידונים, ואילו ההלכה במשנה נוגעת רק למלכי ישראל שאין דנים אותם משום מעשה שהיה עם ינאי המלך החשמונאי שהטיל אימה על הדיינים (בבלי, סנהדרין יט ע"א).

שלטון דמוקרטי, הבנוי על הסכמת הרוב המעניק סמכות לקבוצה נבחרת, צריך להגביל את הכוח השלטוני לבל יהפוך להיות עריץ

לכפיפותו של המלך לסנהדרין יש להוסיף את יחסם של הנביאים למלכים. הנביאים התייצבו מול המלכים, הוכיחו אותם והגבילו את כוחם. כך עשו שמואל מול שאול (שמואל א, טו), נתן מול דוד (שמואל ב, יב), אליהו מול אחאב (מלכים א, כא), ישעיהו מול חזקיהו (מלכים ב, כ) ועוד.

סיכום

במסורת היהודית כפופה מערכת השלטון הארצית לאל ולתורתו. זוהי הסיבה העיקרית למגבלות המוטלות על המלך. אין כאן הפרדת רשויות מלאה, שהרי המלך הוא גם שופט, אך מאידך הוא אינו חבר בסנהדרין והוא נידון ככל אדם (לפי הבבלי). הסנהדרין היא המוסמכת לפרש את החוק האלוהי והיא לא כפופה למלך; על המלך להתייעץ עם הסנהדרין לעת יציאה למלחמת הרשות. במקביל, קיימת הפרדה בין הכהונה למלוכה. המלך אינו האחראי והמנהל של הפולחן לאל, ולכן בכל מה שקשור ליחס לאל המלך כפוף במידה רבה לכהן הגדול, שזו סמכות. נוסף על אלו, אל מול מלכים רבים עמדו נביאים ובקרו את התנהגותם בחומרה רבה.

הדגם הראוי לשלטון על פי המסורת היהודית מורכב אפוא מכוחות שונים המשפיעים זה על זה ומבקרים זה את זה. בכך קדמה המסורת היהודית לתפיסות מודרניות של מבנה השלטון במדינה דמוקרטית.

ב. איזונים ובלמים במערכת השלטון הדמוקרטית-מודרנית

אחד המרכיבים המרכזיים בפילוסופיה הפוליטית של הדמוקרטיה המודרנית הוא עקרון ביזור הסמכות והכוח על ידי הפרדת הרשויות ויצירת תלות ביניהן. מטרתה של שיטה מורכבת זו היא ליצור בקרה של "איזונים ובלמים" בין הרשויות, כדי שאף אחת מהן לא תנצל את סמכותה לרעה. כפי שראינו, יש לשיטה זו בסיס איתן בפילוסופיה הפוליטית של המסורת היהודית. אך מעבר לכך מעניין לגלות שתפיסת האדם וזכותו לחירות ולעצמאות, שהיא תשתיתה של הפוליטיקה המודרנית, בנויה גם היא על המסורת היהודית.

לפיכך נברא האדם יחידי

תיאור בריאת האדם בספר בראשית יצר את הבסיס להשקפה הרואה את האדם כבן חורין ואת בני האדם כשווים זה לזה: "לְפִיכָךְ נִבְרָא אָדָם יְחִידִי, לְלַמֶּדְךָ, שֶׁכָּל הַמְאַבֵּד נֶפֶשׁ אַחַת, מַעֲלֶה עָלָיו הַכָּתוּב כְּאִלּוּ אִבֵּד עוֹלָם מָלֵא. וְכָל הַמְקַיֵּם נֶפֶשׁ אַחַת, מַעֲלֶה עָלָיו הַכָּתוּב כְּאִלּוּ קִיֵּם עוֹלָם מָלֵא וּמִפְּנֵי שְׁלוֹם הַבְּרִיּוֹת, שֶׁלֹּא יֹאמַר אָדָם לַחֲבֵרוֹ אַבָּא גָדוֹל מֵאָבִיךָ" (משנה סנהדרין, ד ה). יש בורא אחד שיצר אדם אחד (זכר ונקבה) בצלמו ובדמותו, וכל בני אדם וחווה הם צאצאים שווי ערך אינסופי – "עולם מלא". ראוי אפוא שישכון שלום בין הבריות, שהרי לאיש אין יתרון על חברו. המשך המשנה מדגיש כי העובדה שבני האדם שווים אין פירושה שהם זהים. את השוויון יש לשמר מתוך השוני והייחודיות שיש לכל אדם: "וּלְהַגִּיד גְּדֻלָּתוֹ שֶׁל הַקָּדוֹשׁ בָּרוּךְ הוּא, שֶׁאָדָם טוֹבֵעַ כַּמָּה מַטְבְּעוֹת בְּחוֹתָם אֶחָד וְכֻלָּן דּוֹמִין זֶה לָזֶה, וּמֶלֶךְ מַלְכֵי הַמְּלָכִים הַקָּדוֹשׁ בָּרוּךְ הוּא טָבַע כָּל אָדָם בְּחוֹתָמוֹ שֶׁל אָדָם הָרִאשׁוֹן וְאֵין אֶחָד מֵהֶן דּוֹמֶה לַחֲבֵרוֹ. לְפִיכָךְ כָּל אֶחָד וְאֶחָד חַיָּב לוֹמַר, בִּשְׁבִילִי נִבְרָא הָעוֹלָם" (שם).

התבוננות בפילוסופיה המודרנית מגלה שהשקפה זו של המשנה על האדם מהווה תשתית רעיונית ודתית לתפיסת החירות והשוויון שהתפתחה בעת החדשה. הפילוסוף האנגלי, בן המאה השבע-עשרה, ג'ון לוק, קרא לכך "המצב הטבעי" של האדם. כלומר מהותו היסודית והאמיתית של האדם. "שהואיל וכל בני האדם שווים ועומדים ברשות עצמם, אסור שמי מהם יעשה רעה לחברו בכל הנוגע לחייו, לבריאותו, לחירותו או לרכושו. כי כל בני-האדם הם יצירי כפיו של בורא אחד כל יכול וחכם לאין סוף" (על הממשל המדיני, פרק ב עמ' 5-6).

הרשות השופטת היא מערכת בעלת חולשה מובנית: אין לה יכולת הקצאת משאבים, ביצוע ואכיפה, הנמצאים בתחומן של הרשות המבצעת והמחוקקת

נקודת המוצא של הפילוסופיה הפוליטית המודרנית היא זכותו המהותית של האדם לחירות ולשליטה עצמית בגופו, ברכושו ובנכסיו. זכות זו מוקנית לכל אדם שנברא על ידי הריבון, האל בורא העולם. מסירת השלטון בידי אדם אחד או קבוצה מסוימת מסכנת ופוגעת בריבונותו של האדם על עצמו. אלא שאין מנוס מכך. ללא שלטון מרכזי עלולות חירויות הפרט להיפגע על ידי גורמים מתוך החברה או על ידי מפגעי הטבע. כדי לממש תכלית זו יש ליצור שלטון חזק ואפקטיבי, אך כזה העומד תחת ביקורת ופיקוח שמגבילים אותו מלעשות שימוש לא ראוי בכוחו וביכולותיו.

כיצד מנהלים חברה של בני חורין?

הוגי הדעות של רעיון החירות הוטרדו מן השאלה כיצד מנהלים חברה אנושית בצורה שלא תפגע בעיקרון המקודש של החירות. השלטון המלוכני ראה בכפופים לו נתינים המשרתים אותו ולכן לא היה צורך להצדיק את הפגיעה בחירות האישית. אך שלטון דמוקרטי, הבנוי על הסכמת הרוב המעניק סמכות לקבוצה נבחרת, צריך להגביל את השלטון לבל יהפוך להיות עריץ. העם הוא הריבון ועליו לשמור על ריבונותו, גם כאשר בחר את שליטיו

מי ישמור על השומרים?

המגבלות על השלטון הדמוקרטי הן רבות. הראשונה שבהן היא הקצבת השליטה לתקופת זמן מוגבלת ועריכת בחירות בכל כמה שנים, דבר המאפשר לאזרח לשוב ולממש את ריבונותו. חופש הביטוי הציבורי הוא מאפיין ביקורתי נוסף של הדמוקרטיה. אך באלו אין די. ג'ון לוק האנגלי ואחריו שארל מונטסקיה הצרפתי הציעו את מודל רשויות השלטון הנפרדות המאזנות ומגבילות זו את זו. הדגם שהציג מונטסקיה הפך לתשתית של כל המדינות הדמוקרטיות המודרניות. על פי דגם זה, יש להפריד בין הכוח של הפרלמנט לחוקק חוקים – הרשות המחוקקת, לבין הממשלה או הנשיא המבצע את החלטות הפרלמנט – הרשות המבצעת, ובין שני אלו למערכת המשפט – הרשות השופטת.

הגות זו הייתה לנגד עיניהם של האבות המייסדים של ארצות הברית ובהשראתה הם יצרו ועיצבו את החוקה האמריקאית. הם קראו לכך "איזונים ובלמים": אל מול כל כוח שלטוני ניצב כוח שלטוני אחר שיכול, בנסיבות מסוימות, לבלום אותו. כך נוצר איזון, מפני שכול כוח הרוצה להגיע להישג מסוים צריך להתחשב במידה רבה בכוחות האחרים שאינם תלויים בו.

אם כן, המשותף בין המסורת היהודית לבין המסורת הדמוקרטית-מודרנית הוא הצורך להגביל את רשויות השלטון ובעיקר את השליט העיקרי – הרשות המבצעת או המלך. המניע להגבלה במסורת היהודית הוא שימור המחויבות של המלך ושל העם לחוקי האל, ואילו המניע להגבלה במסורת הדמוקרטית המודרנית הוא הדאגה לחירות הפרט שעלול להירמס תחת החקיקה והשליטה הביצועית של הרוב. במסורת היהודית, האל מוותר על סמכותו על מנת לאפשר את את שלטונו של המלך. במסורת הדמוקרטית, האדם החופשי הוא זה שמוותר על ריבונותו לטובת השלטון המרכזי.

ג. בחזרה למצב הישראלי

איזונים ובלמים בין הרשויות בישראל

במבנה המשטר הישראלי אין איזון ראוי בין הרשות המחוקקת למבצעת. ברוב המדינות קיים מנגנון ביקורת יעיל של הרשות המחוקקת על המבצעת, כגון פיצול של הפרלמנט לשני בתים (כמו באנגליה למשל), האפשרות ליצירת רוב פרלמנטרי לעומתי לרשות המבצעת, כלומר לנשיא (כמו בארה"ב ובצרפת), או כפיפות לחוקה על-מדינתית (כמו באיחוד האירופי). הממשלה בישראל מושלת בזכות הרוב שיש לה בכנסת כך שלמעשה אין לכנסת יכולת ממשית לבקר את הממשלה ואין כל מנגנון אחר המסוגל לבקר אותה. מצב זה מחייב את חיזוק כוחה ועצמאותה של הרשות השופטת כדי שאכן תוכל למלא את תפקידה כמבקר העיקרי של הרשות המחוקקת והמבצעת.

בית המשפט הוא המבקר העיקרי של התנהגות הרשות המבצעת והוא המוסמך לקבוע האם רשות זו פעלה כחוק ובאופן מידתי וסביר

הרשות השופטת היא מערכת בעלת חולשה מובנית: אין לה יכולת הקצאת משאבים, ביצוע ואכיפה, הנמצאים בתחומן של הרשות המבצעת והמחוקקת. הרשות השופטת אינה יכולה לחוקק אלא רק לפרש את החוק הקיים. בידי השלטון הנבחר על ידי רוב האזרחים מרוכז כוח עצום, שאין לערער עליו אך עליו להיות מסוגל לקבל את הביקורת השיפוטית ולעצב את מדיניותו בצורה המיטבית למען הציבור, תוך דאגה לזכויותיו של הפרט וזכויותיהם של קבוצות מיעוט שאינן נוטלות חלק בשלטון הנבחר.

על כגון זה אמרה התורה: "לֹא־תִהְיֶה אַחֲרֵי־רַבִּים לְרָעֹת וְלֹא־תַעֲנֶה עַל־רִב לִנְטֹת אַחֲרֵי רַבִּים לְהַטֹּת" (שמות כג, ב). ופירש רש"י: "אם ראית רשעים מטין משפט, לא תאמר הואיל ורבים הם, הנני נוטה אחריהם". פסוק זה מהווה את המקור להכרעה על פי הרוב אולם בד בבד הוא קובע שיש להיזהר מללכת אחרי רבים לרעות. כדי לקיים פסוק זה כפשוטו וכמדרשו אנו זקוקים למערכת שתבקר את החלטות הרוב.

עם זאת יש לזכור, אין לאף אחד מהרשויות בעלות ומונופול על האמת ועל הצדק. הכל מסוגלים לטעות ואף לעוול. אפשר וצריך לבקר את הרשות השופטת, ובהחלט ניתן לשנות נוהל כזה או אחר שהתקבע במשך השנים. הכל צריך להיות פתוח לדיון כל עוד הוא נעשה בצורה מכבדת ותהליכית, ומתוך דאגה כנה לשמירה על יכולתו של בית המשפט למלא את תפקידו ללא מורא וללא משוא פנים.  

סבירות ומידתיות

אחת הטענות הרווחות נגד בית המשפט העליון הוא השימוש בעילת חוסר הסבירות או חוסר המידתיות. במה דברים אמורים? לא פעם מגיעה לבית המשפט עתירה נגד אחת מרשויות השלטון בטענה שהרשות אינה מאפשרת את חופש הביטוי וההפגנה. הטיעון של הרשות הוא בדרך כלל שבמקרה זה חופש הביטוי מתנגש עם שלום הציבור או חופש התנועה. אין כאן ויכוח על החוק ועל פרשנותו אלא על המציאות ומשמעותה. מפני שהביקורת המשמעותית של בית המשפט בדרך כלל אינה אי קיום החוק אלא אי קיום איזון נכון בין החוקים או חוסר מידתיות בהחלטות של רשויות, כדי לבצע את משימתו הוא זקוק למרחב של שיקול דעת.

ביקורת החקיקה

כאמור, בית המשפט הוא המבקר העיקרי של התנהגות הרשות המבצעת והוא המוסמך לקבוע האם רשות זו פעלה כחוק ובאופן מידתי וסביר. תפקיד ביקורתי זה חל גם ביחס לרשות המחוקקת. במקרים מסוימים בית המשפט יכול לבקר את תהליך החקיקה כאשר הוא נעשה בצורה לא תקינה. במדינות בהם יש חוקה בית המשפט יכול לפסול חוקים חדשים הנוגדים את החוקה. במדינת ישראל אין חוקה אך קיימים 13 חוקי יסוד המהווים פרקים בחוקה העתידה. בדומה לחוקה, חוקי היסוד הם ביטוי עמוק יותר ומשמעותי יותר לרצון הרוב מאשר כל חקיקה ספציפית אחרת. בחוקי היסוד מבטאת המדינה את ערכיה המרכזיים ולכן, אף אם ביום מן הימים, בהקשר פוליטי והיסטורי מסוים, תרצה הכנסת להתכחש לכך על ידי חקיקה של חוק הנוגד את חוק היסוד, יהיה תפקידו של בית המשפט לבקר את החקיקה ולדרוש את שינויה או ביטולה. יש לזכור שתמיד עומדת לכנסת האפשרות לבטל או לשנות את חוק היסוד (על פי התנאים בחוק עצמו), אך כל עוד המדינה מחזיקה בעקרונות היסוד שלה אין היא יכולה לחוקק חוקים הנוגדים עקרונות אלו. תפקידו של בית המשפט לוודא שהמחוקק אכן עומד בעקרונות שהוא קבע לעצמו.

מדינת ישראל במתח שבין לאומיות לדמוקרטיה

מעבר לטיעונים הכלליים התומכים בשמירה על כוחה ועצמאותה של הרשות השופטת, יש לתת את הדעת למצבה הייחודי של מדינת ישראל  ולמתח הקיים בה, מאז הקמתה, בין היותה מדינת הלאום של העם היהודי לבין היותה מדינה דמוקרטית המעניקה שוויון זכויות לכל אזרחיה ללא הבדל דת, גזע ומין. האינטרס הפוליטי של ממשלה הנשענת על רוב הוא לדאוג לרוב, לעתים אף על חשבון המיעוט. הדאגה לזכויות המיעוטים, ובמיוחד המיעוט הערבי, נוגד את האינטרס המיידי של הממשלה. בית המשפט נדרש אפוא לבקר את מעשי הממשלה ואת החקיקה של הכנסת לבל יפגעו בזכויות המוקנות למיעוטים על פי חוק. האם אנו מעדיפים בית משפט שיענה אמן אחר כל חקיקה או פעולה של הכנסת או הממשלה?

החלשתו של בית המשפט העליון עלולה לפגוע ביכולתנו לחיות כאן יחדיו, יהודים וערבים, חרדים וחילונים, וכל קבוצה אחרת. בידי הרשות המחוקקת כלים רבים כדי להתמודד עם הביקורת השיפוטית, אך פגיעה בעצמאותה ובעוצמתה של הרשות השופטת אינה אלא הכחשה של הביקורת שאינה נוחה לשלטון. כאשר הרשות השופטת חלשה, הכוח הכמעט בלתי מוגבל של השלטון עלול לגרום להשחתה ולפגיעה מיותרת במי שאינו מיוצג על ידו.

במדינה דמוקרטית השלטון מתחלף ולעתים מי שהיה פעם הרוב מוצא את עצמו במיעוט. ההסכמה על המסגרת הדמוקרטית ועל האיזונים והבלמים שבתוכה, היא בסופו של דבר הדרך היחידה לקיים מדינה יציבה מבחינה פוליטית אשר דואגת לכל אזרחיה ומאפשרת את מרב החירות לכל אדם החי בתוך המסגרת המדינית. כפי שראינו במאמר זה, עקרון הפרדת הרשויות ומערכת האיזונים והבלמים שביניהם מיוסדת על המסורת היהודית ועל המסורת הדמוקרטית. דווקא ישראל, כמדינה יהודית ודמוקרטית, חייבת לשמור על ערכים אלו מתוך נאמנות ואחריות.

• לגרסה מלאה של המאמר - לחצו כאן
הרשמה לרשימת תפוצה
הוסיפו אותי לרשימת התפוצה של מכון הרטמן
Thank you! Your submission has been received!
Oops! Something went wrong while submitting the form.
בית
ביתאודותכותבים
נושאים
No items found.
הרשמה לרשימת תפוצהאתר מכון הרטמן
נגישות